Monorriel de Santo Domingo: el expediente sin “huella”

Este artículo se suma a la serie que revisa aspectos potencialmente impugnables en la licitación de la ingeniería de detalle y la obra civil del Monorriel de Santo Domingo. El foco ahora es estructural: la trazabilidad del expediente. Lo que parecía un conjunto de fallas distintas se ordena en una sola idea: si no están trazables los estudios previos, el proyecto queda sin identidad institucional (SNIP), sin referencia económica verificable (presupuesto base) y, además, sin claridad documental sobre la disponibilidad de recursos para el contrato. En licitaciones de alto impacto, esa falta de “huella” no es un detalle: es el punto donde la comparación de ofertas pierde piso y la confianza pública se erosiona.

Este es un artículo más dentro de la serie que viene explicando —sin jerga y con criterios verificables— qué elementos de un proceso pueden convertirse en objeto de impugnación en una licitación pública. En “Conflicto de interés Monorriel SD” se puso el acento en la integridad del procedimiento: cuando hay riesgos de conflicto de interés (reales, potenciales o aparentes) y no se documentan barreras claras, el proceso se vuelve frágil frente a cuestionamientos sobre igualdad de trato y credibilidad institucional.

En “El interés general también tiene legitimación” el enfoque se movió a la gobernanza: en proyectos de gran impacto urbano y fiscal, el control no es solo asunto de competidores; el interés general también puede exigir correcciones cuando están en juego transparencia, legalidad y competencia real. Esa idea es importante porque recuerda que el expediente no se arma para “cumplir un trámite”, sino para permitir control y rendición de cuentas.

Con esa base, este artículo entra a un objeto de impugnación más silencioso pero decisivo: la trazabilidad del expediente. A continuación, se desarrollan cuatro piezas conectadas. Primero, el “vacío madre”: la falta de estudios previos trazables. Y luego tres evidencias que suelen venir amarradas a ese vacío: un SNIP ausente o no individualizado, un presupuesto base de licitación inexistente o contradictorio —aunque se use para evaluar y detectar bajas temerarias— y, finalmente, una inconsistencia en la disponibilidad/reserva de recursos cuando la certificación de fondos no se alinea con el proyecto específico.

1) El vacío madre: estudios previos que no aparecen donde deben estar

En una licitación de obra compleja, el punto de partida no es el acto de apertura ni el número del proceso: es el expediente. Ahí debería quedar claro, de manera verificable, qué se va a construir, con qué alcance, bajo qué supuestos técnicos y con qué riesgos previsibles. Cuando esa base no está —o no puede identificarse con claridad— la competencia pierde su sentido más básico: comparar ofertas sobre una misma realidad.

Dicho de forma simple, licitar sin estudios previos trazables es como pedir precio para construir sin planos básicos. No se trata de exigir los planos definitivos —eso suele llegar con la ingeniería de detalle—, sino de contar con la información mínima que evita que cada proponente “complete los huecos” a su manera. Si el expediente no fija esa referencia común, lo que parece una competencia de precios termina siendo una competencia de supuestos invisibles: uno presupone un tipo de suelo, otro anticipa interferencias de servicios, otro asume un ritmo de obra distinto; y al final la diferencia de montos no refleja necesariamente eficiencia, sino incertidumbre.

En términos prácticos, los estudios previos son el conjunto de antecedentes que permiten describir el proyecto con suficiente precisión para licitarlo. Eso incluye definir el alcance —qué entra y qué queda fuera—, explicitar los supuestos técnicos esenciales, trazar una secuencia razonable de hitos y plazos, y anticipar los riesgos previsibles que pueden cambiar tiempo y costo: interferencias con redes de agua, energía o telecomunicaciones; condiciones de suelo; afectaciones al tráfico; permisos; servidumbres; y coordinación interinstitucional. También supone mostrar la lógica de costos por componentes, aunque todavía no exista el desglose milimétrico que solo se obtiene con el proyecto constructivo. La idea es simple: sin esa descripción previa, es imposible asegurar que todos los oferentes están licitando lo mismo.

Esta no es una exigencia “de ingenieros”. La Dirección General de Contrataciones Públicas, en su Manual de procedimientos ordinarios, ubica los estudios previos como insumo para definir el costo estimado, las especificaciones y los riesgos previsibles del proceso. En otras palabras, el expediente debe contener la base que justifica la modalidad, orienta la preparación de la convocatoria y reduce sorpresas durante la ejecución.

Cuando ese piso falta o es difícil de rastrear, se debilitan automáticamente dos piezas que dependen de él. La primera es el SNIP (Sistema Nacional de Inversión Pública), que funciona como la “identidad” del proyecto en la cadena de planificación, evaluación y presupuesto: un proyecto no debería circular sin dejar rastro de admisibilidad y evaluación técnica. La segunda es el presupuesto base de licitación, que no es el “precio final” pero sí la referencia que permite comparar ofertas con un mínimo de consistencia y aplicar reglas económicas, incluida la detección de ofertas anormalmente bajas. Si el costo estimado no está sustentado en antecedentes identificables, el proceso queda apoyado en un parámetro difícil de auditar por los competidores y por la ciudadanía.

El efecto práctico de este vacío se siente rápido. Las ofertas son menos comparables porque cada empresa valora riesgos y alcances implícitos de manera distinta. La evaluación se vuelve más vulnerable a interpretaciones porque la base técnica no está plenamente fijada. Y lo más importante: lo que no se definió antes termina definiéndose durante la ejecución, a menudo mediante adendas o ajustes, con impacto en plazos y costos. En proyectos de alto monto e impacto urbano, esa diferencia es crucial. Un expediente con estudios previos trazables no garantiza que todo saldrá perfecto, pero sí garantiza algo indispensable: que la licitación se decide sobre hechos verificables y no sobre suposiciones.

2) La ausencia de código SNIP o no individualizado

En el lenguaje cotidiano, el SNIP (Sistema Nacional de Inversión Pública) funciona como la “cédula” del proyecto dentro del Estado. No es un número decorativo, ni un requisito de forma pensado para complicar la gestión: es el identificador que permite verificar que el proyecto existe como inversión pública evaluada, que fue presentado con un estudio de preinversión y que pasó por un filtro institucional mínimo antes de comprometer recursos. El propio marco del SNIP establece que, para cualquier proyecto que solicite financiamiento público, debe acompañarse de un estudio de preinversión por etapa del ciclo de vida, y que la DGIP realiza la admisibilidad; una vez aceptado, se genera el código SNIP y se procede a emitir dictamen tras revisar el contenido del estudio y la documentación complementaria.

Esa lógica es crucial para entender por qué la ausencia —o la falta de individualización— del SNIP se plantea como un punto impugnable en el expediente del Monorriel de Santo Domingo. Cuando el expediente no incorpora de manera clara el código SNIP del proyecto específico, se rompe la trazabilidad entre tres sistemas que deberían caminar juntos: la planificación de la inversión pública, el presupuesto y la contratación. En términos prácticos, se vuelve difícil responder —con documentos— preguntas básicas: ¿cuál es el proyecto exactamente evaluado?, ¿qué alcance y costos se analizaron?, ¿qué dictamen técnico lo respalda?, ¿cómo se asegura que lo licitado coincide con lo aprobado y priorizado?

Las Normas Técnicas del SNIP refuerzan esta idea al establecer que el sistema genera el código SNIP únicamente a proyectos nuevos que cuenten con admisibilidad emitida por la DGIP; y, además, muestran qué tipo de información mínima se revisa en esa etapa: nombre del proyecto, tipología, fase, duración, costo total y por componente, monto solicitado para el año presupuestal, antecedentes y justificación, entre otros. Esa lista es importante porque revela algo sencillo: el SNIP no es solo un número, es una forma de comprobar que el proyecto tiene definición técnica y económica suficiente para ser evaluado y trazado.

En el caso concreto que se discute en la impugnación, el señalamiento es que el procedimiento carece de un código SNIP propio del Monorriel de Santo Domingo, y que lo que aparece en el “radar” institucional corresponde a un proyecto distinto (“Tren Metropolitano de Santo Domingo”), con un código consignado (16765, junio 2024) y un monto asignado, lo que no subsanaría la omisión porque se trataría de una iniciativa con otra naturaleza técnica, alcance y configuración. La impugnación añade un punto especialmente sensible: que la identificación individualizada en el SNIP sería un requisito habilitante previo a la convocatoria, citando como soporte el Manual General de Procedimientos Ordinarios de Contratación Pública (edición 2024).

Y aquí aparece el vínculo directo con el “vacío madre” del apartado anterior. Si el SNIP se genera tras una admisibilidad que depende de documentación y estudio de preinversión, entonces cuando esa “cédula” no está clara en el expediente, lo que suele estar faltando detrás no es el número en sí, sino la base técnica y económica que le da sentido: el rastro del proyecto en su fase previa. Dicho de otro modo: un expediente sin SNIP individualizado no solo pierde una referencia administrativa; pierde una evidencia de que el proyecto fue definido, evaluado y dictaminado como inversión pública antes de ser llevado a contratación. Ese quiebre debilita el expediente, eleva la conflictividad y hace más difícil defender la decisión pública frente a controles y ciudadanía.

3) Presupuesto base de licitación inexistente o contradictorio, pero usado para evaluar

En contratación pública, el presupuesto base de licitación cumple una función que va mucho más allá de “ponerle precio” a una obra. Es el punto de referencia que permite ordenar la competencia: ayuda a comparar ofertas bajo un mismo marco y, sobre todo, permite aplicar reglas de evaluación económica con un mínimo de objetividad. Por eso, cuando se alega que el presupuesto base no es verificable —o que, en la práctica, se trata como un dato que aparecerá “después” con la ingeniería de detalle incluida dentro del contrato— el problema no es contable; es de diseño del procedimiento.

La lógica es sencilla y entendible para cualquiera: si el presupuesto base es la regla para saber cuándo una oferta es “demasiado baja para ser real”, entonces ese presupuesto tiene que existir desde el inicio y debe poder auditarse. No puede ser un “parámetro fantasma”. El propio reglamento de aplicación de la Ley 340-06, al regular la identificación de ofertas anormalmente bajas, prevé que el pliego establezca criterios y una diferencia porcentual para comparar la oferta con el presupuesto base, y añade un punto decisivo: ese presupuesto base, usado como referencia, debe estar previamente publicado en el SECP (Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas). En otras palabras, la norma asume que el presupuesto base no es una “conclusión” de la ejecución, sino una premisa del proceso competitivo.

El problema se agrava cuando el propio pliego utiliza esa referencia para producir efectos concretos en la evaluación. En el pliego del Monorriel de Santo Domingo, la regla no es retórica: se indica que una oferta económica que quede por debajo de un “Límite Inferior” recibirá cero puntos por considerarse “artificialmente baja y temeraria”. Esto convierte el presupuesto base en una pieza determinante: de él depende el umbral que separa una propuesta admisible de una penalizada. Si esa base no está disponible con el nivel de detalle mínimo —o si el expediente sugiere que se terminará de construir “más adelante” dentro del propio contrato— la evaluación económica queda apoyada en una regla incompleta, difícil de verificar por los oferentes y por el público.

Aquí conviene recordar un principio práctico que suele perderse en el debate: el presupuesto base no tiene que ser idéntico al costo final de la obra, porque el costo final se conoce mejor con el proyecto constructivo. Pero sí debe existir como estimación sustentada para licitar con comparabilidad. El Manual General de Procedimientos Ordinarios de la DGCP insiste en que los estudios previos sirven para definir el costo estimado, las especificaciones y los riesgos previsibles, y que ese estimado alimenta la preparación del procedimiento. Si el expediente no permite reconstruir esa lógica —cómo se estimó, con qué supuestos, en qué rubros se apoya— la discusión deja de ser técnica y se vuelve institucional: se afecta la igualdad de trato y se abren espacios de incertidumbre.

El efecto práctico de este punto es previsible. Sin un presupuesto base verificable, los oferentes compiten con niveles distintos de información: algunos incorporan contingencias altas por incertidumbre y suben precio; otros, para mantenerse competitivos, asumen riesgos que luego intentarán recuperar con reclamaciones o modificaciones. En ese terreno, la “oferta más baja” puede dejar de ser una señal de eficiencia y convertirse en señal de apuesta. Y cuando el pliego además penaliza “bajas temerarias” sin que el parámetro base sea completamente auditable, el resultado suele ser el mismo: más controversias, más impugnaciones y más litigiosidad, porque la regla económica que decide puntos —o decide la exclusión— no descansa sobre una base común visible.

Por eso este apartado se conecta directamente con los dos anteriores. Si el vacío es la falta de estudios previos trazables, el presupuesto base termina siendo la evidencia económica de esa ausencia. Y si el SNIP es la identidad del proyecto en el ciclo de inversión pública, el presupuesto base es el instrumento que “traduce” esa identidad a una licitación competitiva. Cuando falla esa traducción —porque la base no existe, no se publica o se posterga— el procedimiento pierde una de sus defensas más importantes: la posibilidad de demostrar que las ofertas se evaluaron sobre una referencia cierta, conocida y verificable por todos.

4) Disponibilidad de fondos dudosa o mal referenciada

En una obra pública grande, la pregunta decisiva no es solo “¿qué se va a construir?”, sino “¿con qué respaldo se va a pagar?”. La disponibilidad de fondos no puede depender de una frase genérica ni de una confianza abstracta. Tiene que ser rastreable: un documento debe llevar al otro sin saltos, hasta llegar a una asignación identificable para el proyecto específico. Cuando esa cadena no se puede seguir con consistencia, el expediente se debilita por una razón simple: una licitación no se sostiene “por fe”, se sostiene por evidencia.

En el expediente aparece una certificación de fondos emitida por Fiduciaria Reservas. Ese documento afirma que el proceso cuenta con disponibilidad por RD$28,462,862,994.24, y lo vincula a las previsiones del Presupuesto General del Estado 2025. Además, incorpora una referencia adicional: dentro de ese marco de previsiones se incluiría un financiamiento por US$500 millones de dólares. En términos de percepción pública, la cifra suena a “respaldo suficiente”; en términos de trazabilidad, lo que importa no es el tamaño, sino la correspondencia exacta entre el dinero y el proyecto que se licita.

El problema surge cuando se intenta hacer lo que debería poder hacer cualquier ciudadano, cualquier oferente y cualquier órgano de control: contrastar esa certificación con la consignación presupuestaria del año 2025 para verificar que el rótulo, el destino y el proyecto coinciden. Ahí aparece un posible objeto de impugnación: al revisar la referencia de los US$500 millones, la trazabilidad presupuestaria no conduciría al Monorriel de Santo Domingo (Fase I), sino al Monorriel de Santiago de los Caballeros. Dicho en lenguaje llano: los papeles hablan de fondos, pero el rastro del dinero apunta a otro proyecto. En un proceso de contratación, esa “referencia cruzada” no es un detalle menor; es una inconsistencia que, como mínimo, exige aclaración documental antes de adjudicar.

Esta evidencia conecta, además, con los vacíos anteriores. Si el expediente no muestra estudios previos trazables, es más fácil que el proyecto llegue a la licitación con definiciones incompletas y, por tanto, con piezas financieras mal alineadas. Si no aparece un SNIP individualizado del proyecto, se rompe la bisagra que normalmente ayuda a mantener coherencia entre planificación, presupuesto y contratación. Y si tampoco existe un presupuesto base verificable, se vuelve más difícil responder una pregunta elemental: cuánto se necesita, en qué hitos de obra y bajo qué cronograma. En ese escenario, una certificación general de disponibilidad puede terminar funcionando como una “cobija” documental: cubre el expediente por encima, pero no permite ver si el financiamiento está estrictamente amarrado a lo licitado.

El efecto práctico de esta incertidumbre es doble. Para los oferentes, la falta de claridad sobre la fuente y la asignación precisa de fondos aumenta el riesgo percibido: algunos suben precios para cubrirse, otros se desmotivan a competir, y otros anticipan controversias si los pagos dependen de reprogramaciones o decisiones posteriores. Para la ciudadanía, el riesgo se traduce en lo que ya se ha visto en demasiados proyectos: ajustes en el camino, ampliaciones de plazo y costos que crecen por decisiones que debieron estar cerradas antes de contratar. En un sistema de transporte masivo, donde el compromiso no es solo construir sino operar y sostener el activo durante décadas, la trazabilidad financiera no es “contabilidad”: es gobernanza y control fiscal.

En síntesis, este cuarto vacío en el expediente completa el cuadro de este artículo. Si la “huella” técnica falta (estudios previos), y la identidad institucional no se ve clara (SNIP), y el piso económico para competir no está auditable (presupuesto base), entonces también resulta esperable que el rastro del financiamiento presente inconsistencias. Y cuando una certificación de fondos remite a un monto relevante pero su anclaje presupuestario aparece asociado a otro proyecto, el expediente queda, como mínimo, con una grieta que abre espacio a impugnación y exige una respuesta documental precisa antes de seguir avanzando.

Conclusión: sin trazabilidad, se licita incertidumbre

Una licitación de esta magnitud se define antes de abrir sobres: se define en el expediente y en su capacidad de mostrar, sin saltos, qué se construye, cuánto puede costar y con qué respaldo se pagará. Cuando esa “huella” no existe o no es verificable, la competencia deja de comparar propuestas sobre una misma realidad y el proceso queda expuesto a impugnaciones, adendas y sobrecostos.

Los cuatro vacíos se resumen así: faltan estudios previos trazables que fijen alcance, supuestos, riesgos y cronograma; falta o no se individualiza el SNIP como identidad del proyecto en inversión pública; no aparece un presupuesto base auditable aunque se use para evaluar y detectar bajas temerarias; y la trazabilidad de los fondos no conduce con claridad al proyecto licitado cuando documentos y presupuesto apuntan en direcciones distintas.

La corrección es concreta y verificable: completar y publicar el paquete mínimo de estudios previos; acreditar el SNIP del proyecto específico; publicar un presupuesto base desglosado y coherente con las reglas del pliego; y alinear certificaciones, consignación presupuestaria y proyecto para que la fuente de fondos sea inequívoca. Si se hace, la discusión vuelve a lo esencial: competir por la mejor solución con reglas completas y controlables. Si no, se corre el riesgo de licitar incertidumbre.

Carlos Bonnelly Ginebra